岳嵩｜南京师范大学深圳餐饮行业神秘顾客

【导读】比年来，考编热、考公热带来“一编难求”的现实背后，下层政府编外用工扩张问题日益卓绝。为提高行政遵守、缩小财政包袱，各地接踵出台编外东谈主员管理的法式性文献。靴子落地已随机日，编外东谈主员延迟的问题是否得到有用扼制？这一问题的发盼望理安在？

本文分析了江苏省一个经济施展镇启动的“编外管理编制化”雠校过程。作家认为，下层政府的“编外延迟”是为了处理四对彼此类似的矛盾：刚性编制与治理任务过重的矛盾、下层编制建树不及与下层需求互异化的矛盾、对编外东谈主才的需求与编内东谈主员流动的矛盾、科层惰性与治理事务加多的矛盾。此外，下层是个情面社会，通过关系成为下层政府的编外东谈主员是一个较“领略”“体面”的取舍。下层政府“编外延迟”的压根原因，是州里践诺居住东谈主口远多于户籍东谈主口，但编制却依照户籍东谈主口设定，不及的编制配额需要编外东谈主员弥补。

雠校后，该镇编外东谈主员的总额减少约120东谈主，占比约30%，全球财政支拨减少约32%。“编外延迟”虽得到一定进程箝制，但仍有局部延迟。面临下层政府顶额讲演编外目的，治理任务加多时扩充编外东谈主员，以及下层政府通过扩张编外东谈主员来拓展治理权限的情况，“编外延迟”无法得到压根扼制。作家认为，需要更高一级的政府相关部门协同建立强规制性的编外管理轨制，箝制编外东谈主员的财政支拨总额并进行专项审计，激动下层政府特定岗亭的市集化雠校，建立政府职责清单督察堕入“因事找东谈主-因东谈主找钱-因钱谋事”的怪圈。

“编外管理编制化”

能否扼制下层政府的“编外延迟”？

▍问题建议：下层政府“编外延迟”的治理必要性

编制是具有显着中国特质的管理方式，其在政府部门和行状单元，乃至于特定的企业中施展着蹙迫的作用。同期，编制亦然一种资源，深入影响着政府治理的遵守。因为编制资源的有限性，为应付絮聒的治理任务，我国存在着无数“编外”东谈主员，他们正常踱步在政府部门及企行状单元的各个岗亭上，并施展着蹙迫的作用。面前，学界对政府的编外东谈主员大要存在两种意识：一是政府编外东谈主员的无数存在会形成政府行政支拨的加多，政府规模过度扩大，况兼使用东谈主机制的法式性缺失，对编制管理的科学性形成影响，进而激励下层治理的窘境。基于这种意识，下层政府的编外东谈主员被认为应该进行最大步调的“扼制”，即编外东谈主员能少用就少用。二是我国政府治理的事务絮聒且情况特等，政府支拨规模一直延迟，如果十足编制化会形成政府包袱过重。因此，通过限制引入编外东谈主员并将其作为国度治理中的特等变装是有一定益处的。相较于其他层级政府，下层政府具有较强的特等性。一方面，下层政府径直面向东谈主民人人，承担有较为絮聒的下层事务。另一方面，上司政府下达的治理任务最终齐会经过“领会”，下达到下层政府层面，完了最终落实。因此，下层政府所用的编外东谈主员频频多于其他层级政府，也就一直存在“编外”东谈主员扩张的现实问题，即下层政府的“编外延迟”。下层政府的“编外延迟”是一个存在时候较长的问题，其对下层治理产生了一定的负面影响。下层政府“编外延迟”有着特定的治理必要性：一是“编外延迟”的进程与下层治理的有用性密切相关，径直影响到下层治理应代化的激动；二是“编外延迟”蜿蜒影响到下层政府财政支拨的规模；三是“编外延迟”会加多下层政府机构编制管理的复杂性。此外，下层政府的“编外延迟”还会带来编制“隐性扩张”、东谈主事管理复杂化、地方行政“熟东谈主化”等现实问题。因此，必须对下层政府“编外延迟”进行治理。

下层政府治理的有用性径直关系到国度治理应代化的遵守。因此，针对下层政府“编外延迟”的问题，学界进行了正常的磋商。如有学者将下层政府编外东谈主员称为“影子雇员”或“非崇拜雇员”，并通过“软编制束缚”和“地方软财政支拨”的视角对其增长和扩张进行解释。下层政府的编外东谈主员在公认的扩张趋势下，徐徐从“显性”向“隐性”发展，以至以一种“不十足编制”的方式不才层治理中施展有用的作用。但下层政府编外东谈主员的过度扩张也给下层治理带来不少问题，需要对其扩张机制和运行过程进行磋商。如针对下层政府正常存在的编内编外“混岗”征象，有学者从职能特征的角度进行分析，建议要辩证解读相关问题，再造下层政府灵活性的不雅点。但现实的问题也荆棘冷漠，如财政包袱过大、管理时势混乱及治理遵守裁汰等，编外东谈主员从管理到运行方面齐需要加以整顿。还有学者认为，要将编外东谈主员一同纳入到科层制的体系之中，形成一个“临时”与“崇拜”并存的组织形态，使其形成一种崇拜体制中的非崇拜轨制。

与此同期，实务界也在一直温雅下层政府编外东谈主员抓续延迟的问题，如好多地方政府齐凭证其现实情况，在中央和省级编制管理总体原则下出台了各种编外东谈主员管理办法或确定，用以优化下层政府编外东谈主员的管理服务。作为编外东谈主员延迟主体的下层政府，一直尝试在财政支拨、治理任务和东谈主事管理中寻求一种平衡性，因此进行了多种时势的雠校尝试。其中最为卓绝的一项雠校措施便是参照编制管理的方式对编外东谈主员进行规制，其主要通过审定分类、弹性名额、经费适配等方式徐徐将编外东谈主员的管理纳入“编制化”管理的轨谈。同期，也用此方法探索扼制下层政府“编外延迟”的旅途，有学者将这种编外东谈主员的管理方式玄虚为“编外管理编制化”。“编外管理编制化”的管理方式较为法式，容易赢得深广认同，在发生矛盾时有章可循，概况保证编外东谈主员法式化管理的领略性。

位于苏南地区的J市B镇便是扩充“编外管理编制化”的典型代表，况兼取得较为显着的后果。因此，本文录取其作为磋商案例，并以解析雠校措施和调研访谈为主要方式，获取一手贵府。B镇是J市（县级市）下辖的一个经济施展镇，其毗邻省会城市，交通施展，产业体系较为齐备，常住东谈主口3万东谈主傍边。因为有好多在省会服务却践诺居住在B镇者，因此B镇的常住东谈主口远超统计东谈主口。东谈主口繁多和产业体系的施展使B镇的下层治理事务相等絮聒，因此聘请了无数的编外东谈主员。为了贬责编外东谈主员管理混乱的问题，B镇于2021年启动了“编外管理编制化”的改进措施，其中箝制“编外延迟”便是其蹙迫想法之一，而自后果到底若何恰是本文的磋商主题。据此，本文需要分析和贬责的问题主要为：探讨下层政府“编外延迟”的发盼望理是什么；在特定发盼望理下下层政府“编外管理编制化”在扼制“编外延迟”方面的具体措施是什么；“编外延迟”是否得到有用扼制；同期，“编外管理编制化”实行后编外东谈主员规模呈现何种发展趋势亦然需要磋商的问题。

值得详实的是，“编外”具有狭义和广义之分：狭义的“编外”东谈主员主如果指未纳入行政或行状编制序列，但由全球财政支拨聘请的各种东谈主事代理、劳务交代、自聘及政府购买全球服务性质的东谈主员的总称。而广义的“编外”东谈主员是在狭义的基础上又包含了借用、借调等性质的东谈主员。本文所分析的主如果狭义层面的“编外”东谈主员。

▍治理压力下的矛盾类似：下层政府“编外延迟”的发生动因

对于下层政府“编外延迟”的治理率先需要厘清其发生动因。通过梳理既有文献和对B镇的案例调研，不错将下层政府“编外延迟”的发生动因玄虚为治理压力下的四对矛盾，即编制刚性与治理任务的矛盾、编制箝制与下层需求的矛盾、东谈主才需求与个东谈主发展的矛盾、科层惰性与治理要求的矛盾。四对矛盾彼此类似，激励下层政府的“编外延迟”。

（一）编制刚性与治理任务的矛盾

我国地方政府体系呈现为四级“结构”，下层政府多为州里（街谈虽不是一级政府，但纳入下层政府范围）。在纵向政府“职责同构”特征的作用下，治理任务层层“递解”，好多具体事务齐落到下层政府层面，由下层政府负责具体落实，这少许在新冠疫情防控中就相等卓绝。为了保证日益加多的下层治理事务概况有用完成，上司政府融会过特定的方式来进行督促，如通过属地管理的方式严格分裂下层政府的具体任务目的，并通过考核、问责等方式加以监督。举例，下层的各项事务在年终考核的时候齐会比物丑类地纳入具体的目的体系之中，然后通过综合评分红为评估一年服务的蹙迫参考，其中有一些目的照旧一票否决的，唯有完成不了，本年考核就算分歧格。

面前，属地管理的事务范围接续扩张，下层政府的治感性压力也越来越大，下层治理包袱过重的征象显着。不才层治理事务接续加多的情况下，势必需要通过加多东谈主手来落实各种服务。然则，刻下编制管理在机构雠校的“精简”导向下坚抓“只减不增”的原则。同期，机构编制的管理服务也日趋严格，如“三定”决策等措施的落实，使编制管理的“刚性”特征更加卓绝。归纳而言，当今的编制固然由市编办融合管理，但市编办也要凭证上司的融合建树、“三定”决策及审定数据为依据，不成等闲增减编制或给某州里特等“护理”。由此可见，编制的刚性管理特征与下层治理任务需求之间形成了卓绝的矛盾。基于此，下层政府开动以“编外”的方式招聘服务主谈主员并安排到诸如国法、办公、窗口等岗亭服务，用以消解繁巨的治理事务形成的下层治理包袱。

（二）编制建树与下层需求的矛盾

我国各级政府及各部门的编制齐是照章依规审定的，除特等情况外，原则上不成等闲诊疗。从现实情况来看，我国地方政府的编制建树呈现出较为显着的“二八定律”，即层级较高的政府或部门建树的编制要比层级偏低的政府和部门相对更多。但层级较高的政府和部门多从事决策和监督性的服务，而治感性的具体服务则多由层级较低的政府和部门落实。作为落实治理任务“末端”的下层政府编制建树在政府体系中就显着不及。然则合并地区的不同下层政府面临的治感性事务互异可能较大，如管理东谈主口的多寡、经济发展的潦倒或产业发展的互异等。是以，在融合的编制建树法式下，下层政府管理的互异性并不成成为平静其编制诉求的事理。比如，面前不同地区之间流动东谈主口好多，在州里层面管理起来显着嗅觉到东谈主手不及。但现实中如果以此为事理进取司政府建议加多编制的央求，真实齐是不会承诺的，因为上司政府认为一个州里的编制是审定好的，不成等闲增减。如果对特定州里的编制进行加多，那其他州里会找出其他事理建议加多编制的央求。其实这也响应出，各级地方政府及编办并不是不知谈这个现实问题，而是从悉数这个词行政区的角度动身，若因下层政府的特定需求而单独赐与编制建树，可能会引起其他州里或街谈齐建议种种相关诉求，进而激励新的矛盾。这标明，编制审定主要照旧凭证政府层级来进行的，下层政府的编制总额基本是保抓恒定的，然则这么就形成编制与践诺事务无法十足适配，促使下层政府在“编外”东谈主员潦倒功夫，尽头是国法和行政管理方面，成为聘请编外东谈主员最多的部门。

（三）东谈主才需求与个东谈主发展的矛盾

下层治理两头三绪，需要各方面的专科东谈主才。面前，下层政府招录公事员齐需要参加所属省份融合组织的公事员教训，并凭证招录岗亭进行分派。即使是行状编制也需要参加东谈主力资源与社会保险部门组织的相关教训，达标后进行分岗录用。这是属于较为法式的公事东谈主员招录方式。然则，有部分报考下层政府公事员及行状单元的东谈主员，其初志是为了赢得行政编制或行状编制，其报考下层政府岗亭在一定进程上是因为下层政府在报收用竞争相对较小。在到岗服务之后，面临纷纷复杂的下层事务随机并不顺应，所学的相关专科也并不成得到应用，以至还产生“躺平”的情怀。但同期，一些下层政府需要的专科技能东谈主员，却因为报考时岗亭的服务年限、专考场合、学历学位等要求的结尾而无法到下层政府服务。在这么的矛盾下，下层政府就尝试更加灵活地通过“编外”方式自主而精确地取舍需要且故意向参加下层治理服务的东谈主才。这主如果因为招聘编外东谈主员的自主性相比大，下层政府及相关部门不错凭证需要招一些稳当特定岗亭的东谈主，比如有东谈主对下层家长里短的献媚事务就很庖丁解牛，有的东谈主对下层人人的需求相比了解等。

另外，不才层政府服务的不少优秀的东谈主才在发展到一定进程后就被更高层级的政府及部门借调或遴荐走了，也有部分东谈主才通过种种方式主动离开了下层政府。因为州里公事员的招录齐“归口”于“省考”，是以好多较高学历且具有专科技能的东谈主才会取舍通过报考州里公事员进入到“编制内”，但现实情况是，有部分东谈主在赢得几年下层服务阅历后就重新通过“省考”或“国考”去了更高层级的政府部门。还有一些以为下层太苦或待遇不高，取舍了跳槽，导致东谈主员流动过多。因为编制内的流动及重新招考需要较长的周期，因此好多下层政府为了寻求较为领略且办理手续便捷的方式吸纳需要的东谈主才，“编外”方式的自主性和灵活性赶巧相宜下层政府的这一要求。以“编外东谈主员”的方式应付这一矛盾后果较为显着，且相对而言更加容易操作，但从下层治理应代化的角度来看，却并非长久之计。

（四）科层惰性与治理要求的矛盾

前文所述的东谈主才流动问题，其实也与下层政府的晋升窘境相关。下层政府行政级别不高，通知镇长频繁才是正科级，因此在州里的晋升是很有限的。在这么的情况下，才智较强的东谈主就取舍了向“高处”流动，而其他的部分东谈主则产生了科层惰性。所谓科层惰性，是指在科层制的晋升机制下晋升诉求无法得到有用平静，因此产生了绝望的服务格调。科层惰性不才层政府中较为常见。比如，下层政府中的一些服务主谈主员到了四五十岁，在晋腾飞间上局限性很大，同期也莫得较为有用的激励机制，加之下层治理事务接续加多，好多东谈主就狗苟蝇营，以至“躺平”等着退休。这一方面与念念想醒悟相关，另一方面不可否定也与当今任级职务并行机制不才层落实存在偏差相关。刻下，编内管理中的退出机制并不完善，因此公事东谈主员唯有不出现违章积恶的情况，基本上是难以清退、置换的。不才层治理的高要求下，下层政府为了概况在退出机制不完善的配景下消弭科层惰性，频频会取舍通过“编外”的方式来招纳相关服务主谈主员。通过调研发现，刻下招聘的编外东谈主员一般年齿较轻，从事下层治理事务的积极性很高。是以，不错在正常岗亭外缔造一些编外的岗亭，或加多一些补贴来激励编外东谈主员，使他们作念事更加积极，后果更好。这标明：一方面，编外管理较为灵活，不错采纳种种化的激励时势，以至缔造诸如“主任”“股长”的非崇拜职位进行“编外晋升”。另一方面，编外东谈主员频繁年齿较轻，发展意愿较强，因而处事具有较强的积极性。是以，下层政府也乐于通过编外东谈主员引入缓解科层惰性与治理要求的矛盾。

上述四对矛盾的类似形成了下层治理“编外延迟”的发生，这亦然刻下下层治理机制运行中需要徐徐贬责的现实问题。除此除外，在调研中还发现，下层政府“编外延迟”的发生还包含一些社会性的情面身分。因为下层政府腹地圈子较小，情面社会的特征较为显着。在此配景下，好多东谈主但愿通过关系网给子女或亲戚找一个较为“领略”“体面”的服务，下层政府的编外东谈主员就成为了一个取舍。因为我国下层社会是一个“情面圈”，加之编外东谈主员的灵活性较高，是以不才层政府编外东谈主员中这么的情况照旧相比常见的。由此可见，下层政府编外东谈主员招聘及管理服务更加灵活，一些暂时莫得怡悦服务的以至不错“骑驴找马”，将编外岗亭作为“过渡”性质的服务。值得详实的是，下层政府随机候为了扩充管理权限，也会出现自主性的“编外扩张”，这是下层治理中的另一个问题，本文不作念赘述。

除了上述四对矛盾类似外，还有一个形成下层政府“编外延迟”的压根原因，即州里践诺居住东谈主口远多于户籍东谈主口，但编制却依照户籍东谈主口设定，形成编制规模与践诺需求的互异，进而通过编外东谈主员来弥补。从践诺来看，B镇因为地舆位置的特等性，跨区东谈主员较多，东谈主流量大，出现东谈主口“倒挂”的问题，因而凭证常住东谈主口的设定的编内东谈主员就无法应付现实中较多且复杂的治理问题。同期，下层政府职能的扩张及城市管理致密化的激动，也在接续加多治理事务，是以现有的政府编制很难平静现实需求，因而编外东谈主员就会接续加多，难以得到扼制。

▍“编外管理编制化”：扼制下层政府“编外延迟”的一种尝试

为了有用规制“编外延迟”，各地齐尝试了不同的办法，其中较为卓绝的便是用“编内”管理的方式来法式“编外”管理，即前文所说起的“编外管理编制化”。江苏省B镇始终以来编外东谈主员无序扩张较为严重，编外东谈主员总量很大且管理不清。2021年，B镇开动尝试激动“编外管理编制化”用以法式“编外”管理，同期但愿达到有用扼制“编外延迟”的想法。

B镇面前的机构不错概述为“两办六局一中心”：“两办”为党政办公室、党建办公室（组织员办公室）；“六局”为政法和社会治理局（网格化服务管理中心）、经济发展局（农业农村局）、财政和钞票管理局（财政分局）、社会行状局（退役军东谈主服务站）、综合行政国法局（综合行政国法管理办公室、安全分娩监督管理办公室、集成管理带领中心）、确立局；“一中心”为为民服务中心。同期，B镇下辖多个行状单元及企业，如新城集团、新城社区、自来水厂及国法队等。这些单元部门中的编外东谈主员共同组成了B镇的编外东谈主员体系。

通过调研发现，在编外东谈主员管理雠校诊疗前的2019-2021年，B镇在编东谈主员为95-98东谈主，编外东谈主员总体规模近600东谈主。因为下层政府编外东谈主员的管理灵活性较强，以至每个单元齐有一定的自主权，加上编外东谈主员流动性又很大，是以具体的数字是几许，神秘顾客公司下层政府及相关部门践诺也莫得准确的测算和统计过，仅仅知谈一个大体的规模。通过汇总梳理B镇及各部门汇总的相关信息，咱们大要了解到在管理方式诊疗前，B镇的编外东谈主员总体数目最多时接近600东谈主，奉养编外东谈主员的财政支拨与编内东谈主员的支拨基本抓平，以至局部超出。然则，奉养编外东谈主员的财政经费并非是十足固定的，有相等一部分编外东谈主员的经费支拨是凭证每一阶段州里各种经费使用情况而纯真诊疗的。但这种征象并不是深广的，主要存在于一些特定岗亭的编外东谈主员中，比如次序管理协勤东谈主员，其用度可能会凭证经费情况从几个不同的经费面孔支拨。但从总体来看，在这种管理等闲化、软性化的情况下，下层政府的“编外延迟”征象接续发展，一经严重影响到下层治理和全球财政支拨的遵守。

为了应付接续延迟的编外东谈主员，减少财政支拨，优化治理遵守，B镇政府对编外东谈主员在类别、招录、使用、待遇、退出等方面参照编制管理的模式进行法式化雠校。2019年，B镇所在的地级市出台《市级机关行状单元编外用工管理办法》，同期参照该办法，B镇所属的县级市J市也下发《对于开展社会化用工计帐法式整改服务的奉告》，随后陆续出台《机关行状单元社会化用工管理暂行办法（试行）》和《对于编外服务主谈主员暂行管理办法》，开动入部属手激动下层政府编外东谈主员的法式化管理。2022年，J市再次下发《对于进一步法式社会化用工管理服务的奉告》，明确建议要用“法式化”的方式来管理下层政府编外东谈主员，并扼制“编外延迟”征象。然则，J市出台的相关文献属于概要性的要求，仅建议对编外东谈主员管理的框架性主张，具体的措施则由各单元和州里（街谈）凭证情况自主制定，报上司专揽部门批准后实施。因此，B镇结合我方的践诺情况制定了编外东谈主员管理的法式化措施，该措施的中枢便是进行“编外审定”，其要领主要为：一是对编外岗亭进行分裂，细化并法式编外东谈主员类别；二是凭证上司文献及在编东谈主员的总额，设定编外东谈主员的规模上限；三是凭证类别分裂和总体规模，结合不同岗亭的现实需要，审定各种编外东谈主员的具体“额度”；四是凭证审定的额度，以法式的聘请要领对编外东谈主员进行聘任。这种管理方式相等于建立了一套编内与编外“双轨并行”的编制管理机制。因为B镇并未对此雠校措施进行尽头的定名，本文对其雠校特征进行追想，并参考颜昌武证明的表述方式，将其称之为“编外管理编制化”。

编外法式化诊疗后，B镇的编外东谈主员管剃头生了较大的变化。经过审定，B镇编内编外总东谈主数为569东谈主，并细化审定的编外东谈主员的岗亭（见表1）。

据此，B镇对编外东谈主员的雠校具体不错归纳为以下几个方面：

第一，对编外东谈主员细化分类。

B镇对编外东谈主员进行类别分裂，将传统的东谈主事代理、劳务交代及临时聘请东谈主员中分类方法细化诊疗为“镇聘”“自聘”“企业用工”“服务主谈主员的劳务交代”“后勤东谈主员的劳务”及“协理东谈主员”等。固然有的州里一经尝试过这么的诊疗，但并莫得十足落实。同期，B镇将“镇聘”“自聘”等对编外东谈主员的一些凡俗表述崇拜明确为法式类别，这种径直面临践诺的方法反而成心于法式编外东谈主员管理。固然在雠校过程中，有不雅点认为诸如“镇聘”“自聘”等是凡俗的说法，这么列为法式化的类别，有将编外东谈主员分为三六九等的嗅觉。然则经过考量后，B镇决定依然以此称呼分类，认为这么凡俗的抒发反而更加容易法式编外管理服务。B镇将悉数的编外东谈主员统筹纳入到一个较为践诺而齐备的类别体系中，是参照编制管理编外东谈主员的典型体现，不管是招聘单元照旧应聘东谈主员，齐以为明晰明了。这对“编外延迟”起到了一个框架性的结尾作用。

第二，建立编外审定的具体要领。

将编制管理中的审定要领引入编外东谈主员管理中，用以制约编外东谈主员的无序扩张。在诊疗中，率先凭证州里服务的践诺需要审定编外总额，这一评估性服务，主如果对编外东谈主员的需求量进行总体界定。其次，各单元部门上报编外用工的需求，并要详实阐发事理及依据。再次，汇总各单元部门的上报需求，凭证前期审定诊疗编制额度，在进行统筹下达。终末，凭证审定的编外东谈主员需求额定发布招聘公告。这么从总体和部分两个层面齐能箝制编外东谈主员扩张的趋势。

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(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

第三，制定例范的编外管理经过。

在J市相关文献的指导下，B镇徐徐制定了较为法式的管理经过。从编外东谈主员的审核、招录、培训、使用、赏罚、退出等方面形成一套参考编制管理的经过，用以升迁编外管理的刚性化，增强下层政府在编外用东谈主方面的束缚性，尽最大可能箝制编外东谈主员的总量。尽头是在激励机制方面，徐徐建构起一套相宜编外东谈主员的激励措施，除了扩充全场合的“同工同酬”外，还在晋升机制上进行了革命，缔造了一些编外的“主任”“股长”“总监”等非崇拜职位，用以激励编外东谈主员的服务积极性和岗亭领略性。同期，激励机制一定会附带着考核机制，通过窥伺对分歧格的编外东谈主员按规清退，既保证了编外东谈主员的弱肉强食，也减少了“只进不出”的情况。固然在践诺运行中不可能在待遇方面十足将编内编外拉平，然则不错从诸如革命编外晋升机制的角度开首对编外东谈主员实施激励。同期，落实考核轨制和退出机制，编外东谈主员的考核相对奉行得较为到位，这么既保证队列质地也概况让东谈主员流动起来，督察编外东谈主员扩张。

从数据上来看，通过雠校，编外东谈主员的总额相较于雠校诊疗前，减少了约120东谈主，占比约30%，这部分的减少主如果“镇聘”除外的其他编外东谈主员。贬责方式主如果将一部分协理东谈主员、后勤东谈主员和服务主谈主员以政府购买全球服务的方式“打包”，极大减少了镇政府在这类东谈主员管理方面干预的东谈主力和财力，提高了管理效率。从这个角度看，诊疗后B镇“镇聘”“自聘”东谈主员比例占悉数编外东谈主员的56.7%，这体现了编外管理更加法式。同期，从全球财政支拨角度看，雠校诊疗后编外东谈主员方面的财政支拨显着减少，因为尊重相关单元的心事要求，莫得给出具体减少的数字，但从总量上不错获知减少了约32%。不错说，不管从编外东谈主员的总体数目、类别比例照旧财政支拨，齐响应出通过“编外管理编制化”的措施，B镇的“编外延迟”得到了一定进程的箝制。

▍总量箝制下的局部延迟：编制化管理下下层政府编外东谈主员的现实困点

在尝试“编外管理编制化”后，下层政府“编外延迟”的征象得到了一定的箝制，尽头是在总量上对始终存在的“隐性扩张”问题起到了箝制作用。但通过对B镇编外东谈主员管理雠校的后续跟踪调研，发现编外管理化条目下编外东谈主员依然存在局部延迟的现实趋势。从B镇的案例来看，管理方式诊疗后，面前其有编内东谈主员98东谈主，编外东谈主员471东谈主，编外东谈主员是编内东谈主员的4.8倍。除此除外，通过有观看调研还发现有在着一些数目不等的“临聘东谈主员”，这类东谈主员无法进行准确的统计。对刻下B镇编外东谈主员结构分析，其“自聘”东谈主员数目较多，分别占“编内+编外”总和和“编外”总和的46.9%和56.7%。这类“自聘”东谈主员多是各单元部门通过讲演而招聘的编外东谈主员，具有较大自主性的。这在一定进程上响应了各单元照旧在尽可能的范围内争取更多的编外“目的”，进而出现了总量箝制下的局部延迟。固然下层政府全力审定并箝制编外总额，但部分部门编外东谈主员抓续加多的问题如实存在。这主如果因为相关部门讲演具有迷漫的事理，况兼如实具有较为沉重的任务，比如之前的“脱贫”等具随机候结尾的任务。是以，在这种现实的情况下，也会作念出部分和谐，放宽编外总额审定的结尾。

基于对案例的抓续检会，发现下层政府编外局部“延迟”的主要原因是在实行“编外管理编制化”后，下层政府将原有的不法式的编外东谈主员“挤出”了，如显着超出践诺治理事务需求数目的编外东谈主员、未按照法式手续办理入职的编外东谈主员及未能很好履行岗亭要求的编外东谈主员等。大部门按照正规要领进入的编外东谈主员，仅仅重新纳入新的法式化的管理机制中，并未作念结构上的诊疗。同期，因为下层事务的接续加多，诸如近几年新冠疫情防控等任务齐使下层政府对特定方面的东谈主员需求增大，因此编外东谈主员在特定界限也在加多。结合案例，形成这种情况的缘由大要为两个方面：一方面，政府部门在进行机构编制诊疗时，齐会依据“老东谈主老办法、新东谈主新办法”的原则，正常情况下不会将之前的编制结构十足推翻，这就使原本一些单元部门的编外东谈主员规模并不会产生太大的变化。另一方面，“编外管理编制化”究其本色照旧一种管理方式的诊疗，对“编外延迟”的部分发盼望理并不成产生根人性的扼制和调控作用。在对B镇的后续调研下，归纳出编外东谈主员“局部延迟”的具体原因为：

第一，各单元部门在讲演编外目的时基本齐取舍顶额讲演。

各单元每次上报编外东谈主员需求计算时，不管是否践诺需要，齐会尽量多报，以求下达目的的上限更高。不才达了具体上限目的后，频繁各单元也基本上会取舍顶额讲演，骁勇赢得更多的编外东谈主员招聘目的。在调研中发现，下层政府及相关部门顶额讲演编外目的是很深广的情况，绝大部分单元齐会这么作念。其中一些单元治理任务很重，是以提交的央求事理很迷漫，一般不会被驳回。但好多时候，各单元部门的讲演事理编办及下层政府也无法逐一充分印证，是以除了部分事理显着牵强的被驳回外，基本上讲演的顶额央求目的齐会批准。这标明一部分有迷漫事理且事务如实较多的单元概况顶额讲演编外目的，而部分单元则不行，这么也就印证了编外东谈主员规模为什么会在总量箝制下发生不平衡的局部延迟。

第二，不同期期局部治理任务的加多使编外东谈主员相应加多。

在不同阶段随契机出现特定的任务，如抗疫防疫、脱贫攻坚、环境治理等，上司政府会将相应任务通过领会并纳入考核目的的方式“下压”到下层政府。下层政府原本就有较为沉重的治理任务，加上上司分派的特定任务，就需要加多东谈主手。因为编制是固定的，是以这部分加多的东谈主手只可从编外获取。而在编外管理法式化的条目下，编外东谈主员的建树也不会等闲改变，是以就需要以事务的属性为依据，为具体事物的归口管理部门建树编外东谈主员，以求完成相应的任务。这是编外东谈主员发生局部“延迟”的另一个原因。值得详实的是，刻下固然建立了准入和退出机制，然则编外东谈主员的退出机制依然莫得全面实行，除非离职、违规违章等情况，被纳入退出机制的编外东谈主员其实并未几。这在一定进程上也诱发了编外东谈主员的“局部延迟”问题。

第三，下层政府尝试通过拓展编外东谈主员来获取更多的治理权限。

从表面上说，我国的下层政府中州里政府并不成手脚是一级齐备的政府，而街谈从表面上说压根就不成算是一级政府，其本色上是市辖区的派出机关。上司政府在州里中缔造了好多的“直属部门”，在一些事务的办理上需要献媚与疏通。从政府结构的角度来看，下层政府其实是“条块”的一个交织点，州里好多属地管理的“块”职责性事务需要和上司政府的“条”的部门进行献媚疏通。同期，也有不少部门径直将机构缔造到了州里。州里的属地管理职责和相应的治理权限有些不平衡。因此，下层政府会尝试通过加多编外东谈主员的数目来限制拓展我方的治理权限，以求在一些特定的治理事务上概况赢得更多的治理资源，为下层治理加多推能源，这亦然形成编外东谈主员的“局部延迟”的一个客不雅原因。

▍论断与磋商：下层政府“编外延迟”的治理因何优化?

通过对典型案例的调研与分析，针对“编外管理编制化”能否有用扼制下层政府“编外延迟”的问题，本磋商的论断为：下层政府扩充“编外管理编制化”，以优化编外管理的方式法式了编外东谈主员的准入条目、基本结构和总体规模，对下层政府编外东谈主员的“隐性延迟”等无序扩张问题起到了一定的扼制作用，减少了财政支拨，裁汰了行政老本。然则从合座来看，“编外管理编制化”从本色上看照旧一种管理方式的诊疗，基于对B镇的案例分析，不错发现其对于下层政府“编外延迟”扼制的作用主如果对原本不法式的编外东谈主员“挤出”。同期，结合编外总量的上限缔造，在总量上达到基本箝制。然则局部的延迟依然存在，如果不借助其他更加深档次的治理旅途来抓续优化，那“编外管理编制化”对下层政府“编外延迟”产生的扼制后果也不成抓久。是以，需要对下层政府“编外延迟”的治理若何陆续优化进行一定的磋商。结合案例分析和文献文献，不错对下层政府“编外延迟”的问题建议以下几点优化旅途：

第一，进一步对下层政府编外岗亭的类别整合细化。

固然一些下层政府对编外岗亭进行了类别分裂，并以法式化的方式加以确定。但相较于编内管理，其类别框架依然较粗，需要进一步细化，如在国法队列的东谈主员管理方面就不错尝试进一步整合诊疗，将东谈主力资源相对纠合。同期，因为我国事一个超大型的发展中国度，各地区间经济社会发展互异较大，因此不同地区的下层政府在进行编外类别分裂时需要结合腹地区的践诺情况进行。从这个角度说，单靠下层政府一经无法有用完了对编外岗亭类别的整合细化了，需要县级政府的编办乃至地级市政府的相关部门进行协同激动，建立具有更强规制性的编外管理轨制。从长久来看，各地方政府以至不错尝试将编外东谈主员徐徐纳入编制管理的“总盘子”中，形成一套轨制管理编内编外“两条线”的“双轨”化模式，建立“一体两线”的编制管理机制。

第二，依据审定编外总额对财政支拨进行精确箝制。

从一定进程来说，编制便是财政。相通，编外亦然由财政承担的，理所应当亦然财政支拨的蹙迫部分。基于此，不错确定财政支拨是编制管理的泉源，是调控管理方式的基础条目。如果不将财政身分纳入到编外管理中，那再若何诊疗齐是一种时势上的变化，不成波及深档次体制机制的诊疗。具体来说，需要在上司政府财政部门的统筹调控下，对下层政府编外东谈主员的财政支拨进行总额箝制并进行专项审计。不管是何种时势的编外岗亭，齐需要经过特定的财政审核经过，要充分改变刻下深广存在的财政“那儿有钱那儿出”和“东挪西撮”供给编外东谈主员的情况，法式相应的财政管理及支拨。

第三，激动下层政府特定岗亭的市集化雠校。

下层政府的编外东谈主员中有相等一部分是工勤类东谈主员和协感性东谈主员。不错充分借助市集化的力量，通过政府购买全球服务的方式来补足岗亭空白，将原本分散的招聘改动为请托市集化的专门组织或企业来承担，减少下层政府在编外东谈主员招聘管理方面的压力，同期通过公开招投标等透明方式减少社会情面关系的发生，况兼也不错完了下层政府对相关岗亭融合有用的合座性监管。另一方面，通过市集化的劳务外包方式，也不错进一步优化编外东谈主员退出机制。如在发生服务质地裁汰、经费支拨过高或其他相关问题时，不错合座撤换，减少原有编外退出机制不及的情况。

第四，建立明确的下层政府职责清单。

建立下层政府职责清单是我国政府职责体系优化的蹙迫方面。职责清单本色上便是要明确下层政府在政府体系中应该履行的服务和义务，确定基础全球服务供给和东谈主民人人的日便服务的治理“靶向”。对于下层政府而言，建立政府职责清单的最大作用便是明确下层政府“应该作念什么”，给下层政府的治理事务建立一个基本框架。建立下层政府职责清单不错有用规制下层政府诈欺编外扩张进行治理权限拓展的征象，督察堕入“因事找东谈主-因东谈主找钱-因钱谋事”的怪圈，从轨制上箝制住下层政府“自我扩张”的倾向。

编外管理是一个始终性的问题，其蹙迫进程不亚于机构编制雠校。需要阐发的是：率先，本文以B镇为例探讨下层政府“编外延迟”的问题，并不是说世界悉数的下层政府齐存在这个问题。其次，本文录取的B镇的案例固然具有代表性，但并不成涵盖下层政府编外管理中存在的悉数问题，仅仅将B镇作为一个典型个例进行专门阐析，用以探索下层政府编外管理诊疗的例证。终末，本文在实践调研、文献阅读、贵府搜纠合难免会存在缺成仇不及深圳餐饮行业神秘顾客，因此力图在今后的磋商中通过调研及相比更多地区下层政府编外管理的现实案例，进一步优化相关对策。